Kein Vergaberecht für Personalräteschulungen

Der Rechtsanwalt Lothar Böker (RA Kanlzei Thannheiser, Hannover) hat zu einer immer wieder gestellten Frage Stellung bezogen: Werden die Personalräteseminare über das Vergaberecht gesteuert oder vom Personalrat allein? Seine Ausführungen sind in diesem Schreiben zusammen gestellt.

Einige Auszüge aus dem Schreiben:

• Keine Anwendbarkeit des Vergaberechts für Personalräte
  In letzter Zeit gibt es vermehrt die Auffassung, dass Personalräte bei der Vergabe von Dienstleistungen an Dritte dem Vergaberecht unterliegen. Dies ist schlicht falsch.
• Der Personalrat ist weder verpflichtet, vor Beauftragung eines Sachverständigen noch vor Beauftragung oder Entsendung zu einer Schulung ein Vergabeverfahren nach dem Vergaberecht durchzuführen.
• Den Personalvertretungsgesetzen ist eine Verpflichtung des Personalrates zur Ausschreibung von derartigen Leistungen nicht zu entnehmen. Die Voraussetzungen für Schulungen oder Beratungsleistungen sind in den Personalvertretungsgesetzen abschließend geregelt. Sowohl Schulungen als auch Beratungsleistungen müssen i.d.R. zur ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben des Personalrates erforderlich sein. Beratungsleistungen bedürfen einer näheren Vereinbarung mit der Dienststelle.
• Vergaberechtlich ist der Personalrat ebenfalls nicht verpflichtet, entsprechende Leistungen auszuschreiben. § 97 Abs. 1 GWB bestimmt, dass öffentliche Auftraggeber bei der Beschaffung von Dienstleistungen zur Beachtung des jeweils maßgeblichen Vergabeverfahrens verpflichtet sind. Gemäß § 98 Nr. 2 GWB gehören unter den in dieser Vorschrift genannten Voraussetzungen auch juristische Personen des Privatrechts zu den öffentlichen Auftraggebern i.S.d. Vergaberechts. Der Personalrat ist keine juristische Person. Nur im Rahmen seines gesetzlichen Wirkungskreises ist der Betriebsrat partiell rechtsfähig (=Teilrechtsfähig). [..] Selbst bei unionsrechtskonformer Auslegung des § 98 Nr. 2 GWB gemäß den EU-Vergaberichtlinien (hier maßgeblich: Richtlinie 2014/24/EU) sowie der Rechtsprechung des EuGH (s. Urteil vom 20. September 1988 – C-31/87- Beentjes) ergibt sich nicht die Verpflichtung, einen Personalrat als öffentlichen Auftraggeber anzusehen.
• Nach der Rechtsprechung des EuGH ist ein öffentlicher Auftraggeber im Sinne des funktionalen Auftraggeberbegriffs „eine Einrichtung, die zu dem besonderen Zweck gegründet wurde, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben zu erfüllen, die nicht gewerblicher Art sind, die Rechtspersönlichkeit besitzt und eng mit dem Staat, Gebietskörperschaften oder anderen Einrichtungen des öffentlichen Rechts verbunden ist. Dabei „müssen die drei in dieser Bestimmung enthaltenen Voraussetzungen kumulativ vorliegen, sodass beim Fehlen auch nur einer Voraussetzung die betreffende Einrichtung nicht als Einrichtung des öffentlichen Rechts und folglich auch nicht als öffentlicher Auftraggeber – qualifiziert werden kann“ (EuGH v. 22.05.2003 – C-18/01 – Korhonen; v. 15.01.1998 – C-44/96 – österreichische Staatsdruckerei).
• Der Beteiligung des Personalrates an Entscheidungen der Dienststelle liegt nach den Personalvertretungsgesetzen die Vorstellung zugrunde, dass zwischen der Dienststelle und den vom Personalrat vertretenen Beschäftigten Interessengegensätze bestehen (sog. „Gegenspieler“). Gerade die in den Personalvertretungsgesetzen besonders geregelte Verpflichtung zur „vertrauensvollen Zusammenarbeit“ setzt gerade diesen Interessenkonflikt voraus. Das dieser Interessenkonflikt entweder durch gerichtliche Verfahren oder die Einschaltung einer Einigungsstelle gelöst werden, unterstreicht eben diesen Interessengegensatz. Die autonome – also gerade unabhängig von der Dienststelle – Interessenwahrnehmung der Personalräte ist demnach ein Strukturprinzip jedes Personalvertretungsgesetzes (zum BetrVG vgl. BAG v. 11.11.1997 – 1 ABR 21/97). Diese derartige Interessenwahrnehmung für die Beschäftigten auf kollektivrechtlicher Ebene führt auch nicht dazu, Personalräte als Träger von Aufgaben im Allgemeininteresse anzusehen. § 98 GWB und Unionsrecht verlangen für die Anwendbarkeit der Vergaberegelungen eine unmittelbare Wahrnehmung von Aufgaben im Allgemeininteresse – und zwar des jeweiligen Auftraggebers. Ein allgemeines, personalvertretungsrechtliches Eintreten für die Beschäftigen genügt nicht. Das tätigkeitsbezogene Merkmal der „Allgemeinwohlorientierung“ ist für jedes Rechtssubjekt selbständig zu prüfen (EuGH v. 15.01.1998 – C44/96 – österreichische Staatsdruckerei). Erfolgt eine solche Prüfung, kann der Personalrat nicht „ein verlängerter Arm“ der Dienststelle sein. Der Personalrat nimmt in Ausübung seiner Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte ausschließlich die Belange der von ihm vertretenen Beschäftigten wahr. Erfolgt hierbei eine Auftragsvergabe – seien es Beraterverträge oder werden Seminare gebucht – dient dieses dem Personalrat, seinen Aufgaben sachgerecht nachzukommen.

Fazit:

Personalratsgremien entscheiden gemäß des jeweiligen PersVG eigenständig und in vollem Umfang über ihre eigenen Seminare und Fortbildungsinteressen. Dabei gilt der Grundsatz der haushaltsrechtlichen Abwägungen. Das bedeutet jedoch nicht, dass in jedem Fall das preislich günstigste Angebot genommen werden muss - es gibt viele Kriterien und diese wägt das Gremium ab. Die ggf. Ablehnung eines Kosten- und Entsendebeschlusses wird vor dem Verwaltungsgericht zu klären sein.